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大力推行PPP模式破解公共领域资金瓶颈难题

 时间:2016-05-28 10:00:55 来源:网络 

广安市财政局

  近年来,广安市积极转变财政投入和支持方式,促进政府职能加快转变,通过在全国率先试点政府与社会资本合作(PPP)模式开展“洁净水”行动,加快PPP模式推广运用,拓宽城镇化建设融资渠道,破解政府公共领域建设资金瓶颈难题,实现政府、企业和社会多方共赢,推动经济社会快节奏、高速度、超常规发展。
  一、总体情况
  2014年10月,广安市响应财政部关于推进PPP试点精神,编制“洁净水”行动综合治理PPP试点方案上报财政部,率先在全省通过PPP模式对政府公益性基础设施建设进行了有益探索,成为全省第一批纳入财政部PPP模式推广的备选项目,并成功入选财政部第二批全国PPP示范项目。2015年,广安市加快推进PPP模式深度运用,建立全市统一的PPP项目储备库,截至2015年底,共筛选推出PPP项目56个,总投资达356亿元,目前已有6个项目完成投资人招标,总投资81.1亿元,涉及污水处理、流域治理、水利工程、市政基础设施等领域,其中5个项目已开工建设,完成投资9.5亿元。
  二、主要做法
  (一)加强组织领导,汇聚工作合力。按照市委、市政府关于推进PPP工作要求,广安市财政局于2014年10月成立了由局主要领导任组长,党组成员任副组长、相关科室负责人为成员的推进PPP工作领导小组。领导小组下设办公室,由分管副局长兼任办公室主任,负责领导小组日常工作,其中债务金融科负责政策文件制定、项目库建立、协调指导,投资管理科负责项目审核、合同条款拟订、项目实施管理,其他相关科室全力协助配合。同时,积极推进成立政府与社会资本合作中心,争取编制7人,通过成立专门工作机构,解决队伍和人才问题,确保有专门力量推进此项工作。
  (二)做实基础工作,严格项目筛选。一是明确范围,严格筛选把关。严格按照中央和省上的政策要求,将PPP项目范围确定为城市供水、供电、污水和垃圾处理、流域治理、保障性安居工程、地下综合管廊、节能减排、教育、医疗和养老服务等城市基础设施及科技、文化等公共服务重点领域。由市财政局牵头,发改委、投促委等部门全力配合,对照PPP模式适用范围,对现有的政府投资公共领域项目、特许经营项目以及购买服务项目进行严格筛选,推出了一批有竞争力、社会资本合作意愿强的PPP项目。二是全面评估,做好前期论证。由行业主管部门根据全市国民经济和社会发展规划及行业专项规划,对潜在项目进行遴选,在对技术、经济、财务等方面进行可行性论证后,向市县财政部门推荐。市县财政部门会同行业主管部门,按照“物有所值”评估方法,对潜在合作项目进行全面评估,同时开展财政承受能力论证。三是建库储备,实施动态管理。由市财政局牵头建立全市统一的PPP项目备选库,将通过审核论证的项目纳入PPP项目库,实行动态管理。PPP项目库中的备选项目按照物有所值、财政承受能力相适应等要求统一编号排序,分轻重缓急逐步实施。
  (三)把握关键环节,强化要素管理。一是审慎选择合作伙伴。为尽可能减少项目实施风险,选择恰当投资人尤为关键。在编制招标文件时,我们认真分析潜在投资人的情况,既要防止标准过高导致投资人不足而无法开标,又要防止标准过低导致出现选择的投资人能力不足的问题。二是合理确定投资回报。PPP项目在准备过程中,财政部门重点论证项目投资回报是否合理。投资回报率过低对社会资本缺乏吸引力,投资回报率过高又会对财政支付带来较大压力。广安市洁净水PPP项目的投资回报率采用动态调整办法,将投资回报率与利率变动挂钩,让利率变化带来的风险由双方共担。三是严格控制投资规模。广安市“洁净水”PPP项目通过采取项目公司自主设计,政府组织专家对设计方案进行论证的方式,确保了设计方案科学合理、工艺成熟,后期运营效果佳、成本低。项目设计方案确定后,按程序进行财政投资评审,确定项目投资预算控制价,最后公开招标确定施工队伍。对于项目涉及的重要设备和大宗材料由双方共同组织招标采购。同时,加强项目实施过程管理,因施工单位造成的损失和浪费不计入总投资。四是加强运营成本管理和项目监管。通过PPP模式建设的项目大多是公共项目,政府通过使用者付费和可行性缺口补助的方式购买服务,因此对建设质量和运营质量的监管极为重要。在广安市“洁净水”PPP项目中,通过设置约束条款,切实加强运营成本管理和项目监管。双方约定:工程质量不合格不纳入总投资计算投资回报;主要污染物削减量、污水处理设施出水水质达不到要求的,降低相应服务费;违反规定擅自停运污水处理设施或监测评估明显偏低的,降低相应服务费。
  (四)强化服务保障,完善配套制度。在“洁净水”PPP项目中,广安市通过完善配套服务措施,为社会资本创造了良好投资环境。一是做好行政服务保障。成立全市“洁净水”行动推进领导小组,建立联席会议制度,研究解决项目推进中的具体问题。各区市县及相关职能部门,通过开辟绿色通道、简化办理流程等方式,支持项目前期手续审批,提高了项目审批效率。二是做好配套服务保障。各子项目涉及到的土地征地拆迁、水电气配套、施工红线外的配套工作由政府统筹实施,资金由当地政府统筹安排保障。三是落实财政支持保障。双方合同约定将财政可行性缺口补助纳入财政预算,建立按月计量、按季拨款、年底清算的付费机制,保障了社会资本的投资回报。四是建立价格调整机制。明确按《四川省污水处理成本监审办法》确定污水处理成本,建立两年一次的价格定期调整机制和可变成本综合变动超过4%的临时价格调整机制,消除因市场价格变动带来的影响,保障社会资本的合法利益。
  (五)引入中介服务,强化技术支撑。在PPP项目实施中,广安市通过引进中介服务专业机构参与项目方案编制,确保了物有所值论证、风险分配、交易结构设计、运作方式选择等关键环节更加科学合理。其中,“洁净水”PPP项目聘请了商务咨询公司进行物有所值评价和财政承受能力论证,“海绵城市”PPP项目引进了专业咨询机构进行项目方案编制,环城高速PPP项目引进了专业律师团队进行风险控制。



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