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部分农村土地流转模式评价

 时间:2016-05-28 09:51:28 来源:网络 

农村集体土地流转在我国已有相当一段时间的实践探索,特别是耕地流转,已由早期农户的个体行为变成纳入管理、正在向统一组织过渡并逐步规范的交易行为。而作为农村土地流转的另一个重要组成部分的集体建设用地流转,也形成了不少地方做法,这些都为农村土地流转的法律定位,尤其是为中央构建城乡统一的建设用地战略规划奠定了基层实践基础。
一、耕地流转
耕地流转开始较早,在农村广泛流行,流转方式(见表1)也多种多样。
表1 农村耕地流转模式对比
模式 优 点 缺 陷 评 价
转包 在集体经济组织成员间形成生产要素的优化配置。 仅限成员内部流转,作用有限。 (1)内部流转限制了资本、技术和品牌向农业生产领域转移。(2)自发无序,难以形成规模效应。(3)合同期限短,受让或承租一方存在严重短期行为甚至不法行为。(4)法律依据模糊,易产生流转纠纷。
出租 在土地收益基础上增加农民非农收入,有利于农村劳动力向第二、三产业转移。 契约稳定性较差,承包和出租期限有一定限制。
转让 有利于土地集中,便于农业规模化经营。 (1)在文化水平较低,素质较差的状态下,一次性收益大多用于子女婚事或非法集资,较少用于社会保障,一旦收益用完或出现风险需政府“兜底”。(2)缺乏法律规范,容易产生转让纠纷。
互换 形式简便,有利于农业生产。 仍属低水平、低层次流转
抵押 有助于解决农业生产资金紧张 产权不明晰
信托 及时掌握市场信息,便于科学引进不同土地所需要的不同配套产业。 属于耕地流转的顶级形式,案例很少,缺乏更多可供借鉴的经验。 耕地入股大多由集体经济组织组织进行,突破了耕地仅限内部流转的羁绊,实现了土地集中、连片、统一流转,从而产生了规模效益,形成了生产要素的优化配置,确保了长期中的收益稳定,是耕地流转的发展方向。
入股 延长土地收益链,促进农业生产要素合理流动,优化组合,提高农业专业化、现代化水平。 因风险较大,更适合在具备一定经济基础且已形成一定产业形态的地区推广。
其中,转让和抵押等流转方式扩大了作为承包田的耕地的流转外延,超出了有关法律许可,而入股等流转方式促进了农业的产业化和规模化,一定程度上实现了农民、企业和国家的多赢,是今后耕地流转的发展方向。同时由于各地条件不同,流转方式和效果也不一样。比如经济发达地区因农民大量市民化,转让案例较多,而经济欠发达地区出租、互换案例较多;沿海地区盛行民间借贷,承包田抵押案例很多,而靠近城市的耕地潜在的市场价值更高,故以耕地作价入股,组建农民合作组织统一流转的案例更多。
二、建设用地流转
(一)江苏宜兴的年租制——“繁荣下的隐忧”
宜兴市的农村建设用地流转最早可以追溯到上世纪90年代初的乡镇企业改制时期。经过20几年的发展,宜兴集体建设用地流转逐渐形成了以“长租短约”为特色的年租制。
1.流转方式。宜兴集体建设用地流转的主要形式是“出租”,即村集体将土地使用权出租给集体以外的企业使用,具体租赁年限由市国土资源管理部门和农村集体经济组织与土地使用者在租赁合同中约定,但租期不能超出规定的最高年限,租金标准由各镇(园区、街道)参照市政府公布的基准地价,经有资质的评估机构评估后确定。租赁年限一般不超过5年,2010年后又改为3年一签,租金调整周期也是3-5年,调整幅度一般不超过20%。
2.实施主体。宜兴市的集体建设用地主要由乡镇街道或村级经济组织主导,将除国家法律规定的4种划拨用地和出让用地外的其他非农建设用地全部列入租赁范围。租赁中涉及的利益主体包括地方政府、村集体、农民及用地企业。地方政府负责政策标准的制定,具体实施是村民、集体和企业三方谈判,签约实施后缴纳有关税费。
3.收益分配。租赁收益的3%上交办理土地登记手续的国土资源部门,剩余97%归村集体经济组织所有。村集体以小组为单位,将其中一部分租赁收益返还给小组成员(按人或项目比例分配),其余作为小组的村公益金,用于公益事业和基础设施建设,一般是30%作为村集体管理费用,70%用于基础设施建设维护。
4.评价。年租制是一种以集体建设用地使用权出租为主要流转方式的制度,它的发展有赖于宜兴当地发达的工业背景,政府的政策支持也为集体土地流转提供了方便。集体建设用地的大规模流转不仅为当地带来了可观的租金收入,促进了农村基础设施的改善,而且增加了村民就业,分享了土地增值收益,加快了农民的致富步伐。然而,缘于制度障碍,集体建设用地流转远不如国有土地那样“理直气壮”,村集体缺乏租金标准的话语权,依靠政府行政指令才维持了一个较低的标准下限。同时,年租制易形成土地用途监管的“灰色地带”,存在乱占或变相侵占农田的隐患。
(二)湖北沙洋的招拍挂——“只欠东风”的尴尬
作为统筹城乡经济发展的重要举措,2003年湖北省国土资源厅将沙洋县确定为集体建设用地流转试点,也正因为如此,沙洋县的集体建设用地流转设计比较系统完整。
1.流转方式。除了集体独自自办的企业用地、集体公共公益设施用地外,其他集体建设用地一律在土地市场或土地交易所挂牌交易,对从事商业、旅游、娱乐等经营目的的用地,应参照国有土地使用权出让程序,采取招标、拍卖、挂牌的方式完成使用权的出让。
2.实施主体。集体土地使用权流转须经2/3以上的村民或2/3以上的集体经济组织成员同意,否则视为无效。政府职能部门负责组织拍卖、登记和公告,并对租赁使用全过程进行监管。
3.收益分配。土地使用权成交价不能低于湖北省政府的有关规定,收益的10%上交国土资源部门,剩余90%存入集体经济组织专户,优先用于成员的社会保障、安置人员的生活补助、发展生产及偿还集体债务,如有剩余可在成员内部进行分配。
4.评价。沙洋县的招拍挂可以说是在集体建设用地流转中引入了标准的市场规则,属于比较规范的集体建设用地流转模式。但作为中部农村,沙洋县的区位优势比不上东部沿海地区,在当地国有建设用地市场已出现供大于求的情况下,期望集体建设用地与国有建设用地“同权同价”,更多是一种理想化状态。
(三)四川郫县的“一揽子”流转模式——去“区位化”探索
作为成渝综合配套改革试验区,四川郫县集体建设用地流转试水具有明显的“一揽子”特色,初步实现了政府、企业、村集体和农民多方合作共赢。
1.流转方式。之所以叫“一揽子”流转,是因为郫县方式包括城乡建设用地增减挂钩中的“发展权流转”、使用权抵押、使用权作价入股。而且,流转形式囊括初次流转、再流转和抵押。具体做法是成立村集体资产公司,集中整合内部建设用地,在第三方担保下“打捆”抵押给银行融资贷款,然后申请农地复垦、整理,再利用城乡建设用地增减挂钩将通过复垦、整理节约的建设用地指标流转给企业,后者可将指标用于城市国有建设用地开发,而集体经济组织可以用流转土地收入、留置用地和农业生产资源作价入股,联合企业开发现代农业。
2.实施主体。农民组建的集体资产公司负责流转土地办理注册登记、抵押融资等事务,当地政府负责申请挂钩、整理、复垦等一揽子项目。
3.收益分配。当地政府规定了流转土地的最低保护价,初次流转收益大部分归集体经济组织所有,县乡政府可按一定比例提取城乡统筹配套建设资金,用于农村农业发展。至于再次流转的土地使用权收益,由集体经济组织代表土地所有者与出让方协议约定;农户房屋(含宅基地)转让的,大部分收益归转让农户所有,县乡政府同样按一定比例提取城乡统筹配套建设资金,用于农村农业发展。集体经济组织统一管理集体建设用地流转收益,优先用于农民的社会保险。
十三水游戏 4.评价。作为综合改革实验区,郫县的集体建设用地流转有多处创新,并取得不错的成效。如土地权属抵押突破了目前的政策羁绊,解决了农业生产资金短缺问题;集体建设用地作价入股相当于土地资本化,有利于农民分享土地增值收益。不足之处是流转价格偏高,政府保护因素较多而并非真正意义上的市场定价。



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